ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในยุครัฐบาลเปรม (2523-2531)

31 พฤษภาคม 2562
12459 views

ตลอดระยะเวลา 8 ปีที่ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี นับตั้งแต่วันที่ 3 มีนาคม พ.ศ. 2523 ถึง 4 สิงหาคม พ.ศ. 2531 เศรษฐกิจไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงสำคัญหลายประการ ทั้งโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจไทยกับระบบทุนนิยมโลก รวมไปถึงความสัมพันธ์ระหว่างตัวละครต่างๆในการกำหนดความเป็นไปทางเศรษฐกิจ ความเปลี่ยนแปลงข้างต้นเกิดจากทั้งนโยบายของรัฐบาลเปรมเอง และเงื่อนไขทางเศรษฐกิจโลก

ความเปลี่ยนแปลงประการแรก คือ การเปลี่ยนผ่านจากเศรษฐกิจที่อิงอยู่กับภาคเกษตรกรรมเข้าสู่เศรษฐกิจที่วางอยู่บนฐานการผลิตแบบอุตสาหกรรมอย่างเข้มข้นขึ้น ในปี พ.ศ. 2523 มูลค่าผลผลิตของภาคเกษตรกรรม (agricultural) และภาคอุตสาหกรรม (manufacturing) คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 23.2 และร้อยละ 21.3 ของผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Product – GDP) ตามลำดับ (Dixon,1999, 10) กล่าวคือทั้งสองภาคเศรษฐกิจมีสัดส่วนเกือบเท่ากัน แต่ในปี พ.ศ. 2528 สัดส่วนของภาคอุตสาหกรรมสูงกว่าสัดส่วนของภาคเกษตรกรรมอย่างชัดเจน โดยภาคอุตสาหกรรมครอบครองสัดส่วนถึงร้อยละ 22.1 ในขณะที่ภาคเกษตรกรรมมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 16.8 การเปลี่ยนเศรษฐกิจดังกล่าวยังเห็นได้จากสัดส่วนรายได้จากการส่งออก (composition of export earnings) ของไทย ในปี พ.ศ. 2523 รายได้หลักจากการส่งออกมาจากสินค้าปฐมภูมิ (primary products) ที่ครอบครองสัดส่วนถึงร้อยละ 70.4 ของรายได้จากการส่งออกทั้งหมด ขณะที่รายได้จากการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมมีสัดส่วนร้อยละ 26.8 แต่ในปี พ.ศ. 2528 รายได้จากการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมมีสัดส่วนสูงขึ้นเป็นร้อยละ 49.5 ในขณะที่สัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้าปฐมภูมิเหลือร้อยละ 48.9 (Dixon,1999, 5)

กระนั้นก็ตาม การเปลี่ยนผ่านเข้าสู่เศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนด้วยภาคอุตสาหกรรมอย่างเต็มตัวกลับทำให้การกระจายรายได้มีความเหลื่อมล้ำมากยิ่งขึ้น นับตั้งแต่ทศวรรษ 2520 เป็นต้น ดัชนีจีนี (Gini index) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดความเหลื่อมล้ำการกระจายรายได้ มีค่าอยู่ในระดับที่สูง (มากกว่า 0.5) (Hewison 2014, 851) สาเหตุสำคัญประการหนึ่งคือ ภาคอุตสาหกรรมที่สามารถสร้างรายได้มหาศาลกระจุกตัวอยู่ในเขตพื้นที่กรุงเทพและปริมณฑล รวมทั้งเมืองอุตสาหกรรมใหม่ในภาคตะวันออก อย่างชลบุรีและระยองเท่านั้น (Dixon 1999)

นอกจากความเหลื่อมล้ำที่ถ่างกว้างขึ้น การปรับตัวเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรมยังไปเกี่ยวข้องตำแหน่งแห่งที่ของเศรษฐกิจไทยในระบบทุนนิยมโลก สถิติข้างต้นเผยให้เห็นว่า ในวาระสมัยของรัฐบาลเปรม ไทยเปลี่ยนบทบาทจากผู้ผลิตสินค้าปฐมภูมิ (ดังที่คนรุ่นหนึ่งเคยท่องกันว่าสินค้าส่งออกหลักมีข้าว ไม้สัก ดีบุก และยางพารา) ไปเป็นผู้ผลิตสินค้าอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานในการผลิตอย่างเข้มข้น โดยเฉพาะสิ่งทอ

การเปลี่ยนแปลงตำแหน่งแห่งที่ของเศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจโลกเป็นผลมาจากการปรับตัวทางนโยบายของรัฐบาล รัฐบาลได้ละทิ้งแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบทดแทนการนำเข้า (import substitution industrialization - ISI) แล้วหันไปสมาทานการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบมุ่งเน้นการส่งออก (export oriented industrialization - EOI) แม้ว่ารัฐบาลไทยก่อนหน้ารัฐบาลเปรมได้ริเริ่มมาตรการส่งเสริมการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมบ้างแล้ว แต่รัฐบาลเปรมได้ออกมาตรการส่งเสริมการส่งออกหลายมาตรการ อาทิ การลดภาษีส่งออก การเสนอแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมทำการส่งออก หรือการยกเลิกข้อบังคับเรื่องใบอนุญาตในการส่งออกสินค้าบางประเภท อย่างจริงจังและสม่ำเสมอ (สิริลักษณา, 2531, 84-85, 90)

รัฐบาลเปรมยังได้รับอานิสงค์จากธนาคารโลกและกลุ่มชนชั้นนำบางก๊วนในสังคมไทยที่ต่างเห็นพ้องว่า ถึงเวลามุ่งไปสู่การเดินตามแนว EOI และยุติยุทธศาสตร์ ISI เสียที (Hewison 1987, 71-73) ความเห็นพ้องประการนี้เอื้อให้รัฐบาลเปรมสามารถผลักดันนโยบายบางประการ เช่น การลดค่าเงินค่าเงินบาท (devaluation) ในปี พ.ศ. 2527 (ค.ศ. 1984) ได้สำเร็จ ถึงแม้นโยบายนั้นนำไปสู่ความเสียหายทางเศรษฐกิจของกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มก็ตาม (Hong 1985, 326-327) ยิ่งกว่านั้น รัฐบาลเปรมยังได้ผลักดันโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard Development Program) ที่ประกอบไปด้วยนิคมอุตสาหกรรม และท่าเรือน้ำลึก ในท้ายที่สุด โครงการนี้ได้เปลี่ยนภาคตะวันออกให้กลายเป็นพื้นที่อุตสาหกรรมที่มุ่งเน้นตลาดภายนอกประเทศ

นโยบายส่งเสริมการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมของรัฐบาลเปรมยังได้รับแรงหนุนเสริมจากความเปลี่ยนแปลงระเบียบทางเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะข้อตกลงพลาซ่า (Plaza Accord) ในปี พ.ศ. 2528 ที่รัฐบาลของชาติมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ 5 ประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส เยอรมนี และญี่ปุ่น บรรลุข้อตกลงเรื่องการแทรกแซงตลาดเงินตราต่างประเทศเพื่อทำให้เงินดอลลาร์อ่อนค่าลง ข้อตกลงพลาซ่าทำให้บรรษัทญี่ปุ่นสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน เนื่องด้วยเงินเยนแข็งค่าขึ้น จนทำให้สินค้าญี่ปุ่นมีราคาสูงขึ้นในสายตาของลูกค้าต่างประเทศ บรรษัทญี่ปุ่นหลายแห่งจึงย้ายฐานการผลิตอุตสาหกรรมมายังประเทศภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพื่อใช้ประโยชน์จากค่าเงินที่อ่อนและสิทธิพิเศษทางการส่งออกไปยังตลาดในประเทศพัฒนาแล้ว (ผาสุก และเบเคอร์, 2546) กล่าวโดยสรุป นโยบายของรัฐบาลเปรมไม่ได้เพียงแค่ยกระดับการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรม แต่ยังดึงระบบเศรษฐกิจไทยเข้าเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายบรรษัทข้ามชาติ อันเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าสู่ห่วงโช่อุปทานของการผลิตอุตสาหกรรมในระดับภูมิภาคของเศรษฐกิจไทย

ความสำเร็จของการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมยังทำให้ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างตัวแสดงภายในประเทศเปลี่ยนไป โดยเฉพาะข้าราชการ และกลุ่มธุรกิจเอกชน ในภาพรวม ยุคสมัยของรัฐบาลเปรมเป็นช่วงเวลาที่งานวิชาการบางชิ้นอย่าง Doner and Ramsey (2000) ระบุว่าเป็นรัฐบาลที่สามารถมอบความเป็นอิสระในการทำงานให้ผู้ความเชี่ยวชาญ (technocrats) สามารถดำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจมหภาค (macroeconomic policy) ที่สามารถรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและไร้ซึ่งความกดดันจากฝ่ายการเมืองและภาคธุรกิจที่ต้องการให้กระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ในขณะเดียวกัน รัฐบาลเปรมก็เปิดโอกาสให้ภาคธุรกิจเอกชนสามารถเข้ามามีส่วนในกำหนดนโยบายเศรษฐกิจผ่านทางคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.) ที่เปรียบเสมือนเวทีให้ภาคเอกชนสามารถลอบบี้ให้รัฐบาลผลักดันนโยบายที่ต้องการได้ (Anek 1988) ยิ่งกว่านั้น กลุ่มพลังธุรกิจยังสามารถใช้การเลือกตั้งอันเป็นช่องทางที่ระบอบ "ประชาธิปไตยครึ่งใบ" ของรัฐบาลเปรมที่อนุญาตให้กลุ่มนายทุนสามารถกำหนดนโยบายในรัฐสภา ผ่านการทำหน้าที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร์หรือการเล่นบทผู้สนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมือง (Anek 1988) จนการเลือกตั้งเปิดทางให้นายทุนภูธรเข้าไปมีส่วนก่อรูปนโยบายเช่นกัน (Pasuk and Baker 2000)

การเข้ามีบทบาทของภาคธุรกิจเอกชนแสดงให้อิทธิพลของกลุ่มนายทุนไทยที่เริ่มกลายเป็นพลังหลักทางเศรษฐกิจในสังคมไทยนับตั้งแต่ทศวรรษ 2520 งานของ Kraisak (1984, 135-137) เผยให้เห็นว่า บริษัทที่มีเจ้าของเป็นคนไทยถือครองสินทรัพย์ของบริษัทที่ใหญ่ที่สุด 100 แห่งในประเทศไทยเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 86 และธนาคารที่มีเจ้าของเป็นคนไทยยังถือครองสินทรัพย์ของธนาคารที่ใหญ่ที่สุด 20 แห่งในระบบการเงินไทยเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 97 กล่าวโดยสังเขป ยุครัฐบาลเปรมเป็นช่วงอรุณรุ่งของการเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะของของกลุ่มนายทุนไทย อันเป็นผลจากรัฐบาลเปรมรับรู้ถึงอิทธิพลที่กำลังขยายตัวในปริมณฑลทางเศรษฐกิจของกลุ่มพลังนี้ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ ความสำเร็จของสมาคมธุรกิจอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานในการผลิตเข้มข้น โดยเฉพาะผู้ผลิตสิ่งทอ และธนาคารพาณิชย์เอกชนที่ปล่อยเงินกู้ให้แก่อุตสาหกรรมเหล่านี้ในการสนับสนุนและกดดันให้รัฐบาลต้องส่งเสริมภาระการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบมุ่งเน้นการส่งออก

เฉกเช่นเดียวกันทุกรัฐบาลในประวัติศาสตร์การเมืองไทย รัฐบาลเปรมสร้างทั้งคุณูปการและต้นทุนแก่สังคมไทย อาทิเช่น การพัฒนาแบบมุ่งเน้นการส่งออกที่มาพร้อมกับความเหลื่อมล้ำที่ขยายตัวสูงขึ้น ทั้งในมิติรายได้ของปัจเจก หรือความเหลื่อมล้ำระหว่างภูมิภาคต่างๆ ในประเทศ และสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรมลงในพื้นที่อุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม รัฐบาลเปรมได้พาสังคมเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ยุคสมัยใหม่ 3 ประการ ประการแรก รัฐบาลเปรมทำให้ภาคอุตสาหกรรมกลายเป็นเครื่องจักรหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยและผลักระบบเศรษฐกิจไทยเข้าเป็นหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกในระดับที่เข้มข้นมากขึ้น ประการที่สอง รัฐบาลเปรมพาระบบเศรษฐกิจไทยเข้าสู่ห่วงโช่อุปทานการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมในภูมิภาคเอเชียตะวันออก การเปลี่ยนแปลงประการนี้ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยสามารถเข้าเป็นหนึ่งในสมาชิกโรงงานของโลก (workshops of the world) ดังเห็นได้จากอุตสาหกรรมยานยนต์ที่ไทยได้รับสมญานามว่า "ดีทรอยต์แห่งเอเชีย (Detroit of Asia)" และประการสุดท้าย รัฐบาลเปรมได้เปิดช่องให้ภาคธุรกิจเอกชนไทยเข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบาย ผ่านการการตั้ง กรอ. และการจัดการเลือกตั้ง การเปิดโอกาสให้กลุ่มธุรกิจมีบทบาทในการก่อรูปนโยบายสาธารณะคือหลักหมายสำคัญในการขยายอิทธิพลของกลุ่มทุนในการกำหนดความเป็นไปทางการเมืองและเศรษฐกิจ

เอกสารอ้างอิง
ภาษาไทย
ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์ . 2546. เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ. กรุงเทพฯ: Silkworm Books.

สิริลักษณา คอมันตร์. 2531. นโยบายส่งเสริมการส่งออก: แปดปีที่ผ่านมาของรัฐบาลเปรมดีหรือไม่. ใน การประเมินนโยบายเศรษฐกิจ 8 ปี เปรม. วันรักษ์ มิ่งมณีนาคิน. บรรณาธิการ. หน้า 80 – 99. กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ

ภาษาอังกฤษ
Anek Laothammatas. 1988. "Business and Politics in Thailand: New Patterns of Influence."Asian Survey. 28 (4): 451 – 470.

Dixon, Chris. 1999. The Thai Economy: Uneven Development and Internationalisation. London: Routledge.

Doner, Richard F. and Ramsay, Ansil. (2000). "Rent-seeking and Economic Development in Thailand." In Rents, Rent-seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia, edited by Mushtaq H. Khan and Jomo K.S., 145 – 181. Cambridge: Cambridge University Press.

Hewison, Kevin. 1987. "National interests and economic downturn: Thailand". In Southeast Asia in the 1980s: The Politics of Economic Crisis,edited by Richard Robison, Kevin Hewison, and Richard Higgott, 52 – 79. Sydney: Allen and Unwin.

Hewison, Kevin. 2014. "Considerations on Inequality and Politics in Thailand." Democratization. 21 (5): 846 – 866. doi: 10.1080/13510347.2014.882910.

Hong, Lysa. 1985. "Thailand in 1984: Towards a Political Modus Vivendi." In Southeast Asian Affairs1985, edited by Lim Joo-Jock, 319 – 333. Singapore: ISEAS.

PasukPhongpaichit and Chris Baker. 2000. "Chao Sua, Chao Pho, and Chao Thi: Lords of Thailand's Transition". In Money and Power in Provincial Thailand, edited by Ruth McVey, 30 – 52. Copenhagen: NIAS Publishing.

ตฤณ ไอยะรา
นักศึกษาปริญญาเอกจาก National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น และอาจารย์ประจำหลักสูตรรัฐศาสตร์ สำนักวิชารัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ ยามว่าง ตฤณมักอ่านหนังสือแบบเรื่อยเปื่อย ดูฟุตบอล หรือออกเดินทางไปชมวิวตามสถานที่ต่างๆ