COVID-19 Pandemic : การตอบสนองเชิงนโยบายสาธารณะในการรับมือกับปัญหาพยศ

19779 views

COVID-19 Pandemic : การตอบสนองเชิงนโยบายสาธารณะในการรับมือกับปัญหาพยศ

เกริ่นนำ

ปัญหาโรคระบาดเป็นประเด็นหนึ่งที่มีความท้าทายอย่างยิ่งในการออกแบบนโยบายสาธารณะ (Public policy formulation) โดยเฉพาะอย่างยิ่งปรากฏการณ์ระบาดระดับโลก (Pandemic) ของ COVID19 ครั้งนี้ถือว่าเป็นบทพิสูจน์ความสามารถในการจัดการปัญหาของรัฐบาลแต่ละประเทศอย่างแท้จริง

ข้อเท็จจริง

COVID-19 เป็นโรคอุบัติใหม่ (Emerging disease) ที่มีอาการทางคลีนิคเฉพาะตัวมีระยะฟักตัวเชื้อในร่างกายมนุษย์และการแสดงอาการค่อนข้างยาวนานกว่าไวรัสในตระกูลเดียวกัน โดยมีระยะฟักตัวโดยเฉลี่ย 5.1 วัน และระยะเวลาแสดงอาการ 12 วัน [1] ติดต่อผ่านทางลมหายใจ สารคัดหลั่ง และการสัมผัสกับเชื้อโดยตรง ดังนั้นจึงมีโอกาสสูงการแพร่เชื้อจากคนสู่คนในกิจวัตรประจำวัน อัตราการแพร่เชื้อ (Reproduction number: R0) อยู่ที่ 2-2.5 หมายถึง ผู้ติดเชื้อหนึ่งคนสามารถแพร่เชื้อไปให้กับคนทั่วไปอีก 2 คน [2] ทำให้มีลักษณะการแพร่กระจายของเชื้อเป็นทวีคูณ (Exponential growth) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเมืองใหญ่ อย่างไรก็ตาม ลักษณะการเติบโตแบบทวีคูณนั้นไม่มีอยู่จริงในธรรมชาติ การเติบโตจะถูกบังคับโดยขีดจำกัดของทรัพยากร (Limit to growth) ในภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่า ในเดือนมีนาคมการจำนวนผู้ติดเชื้อในจีนเข้าสู่ขีดจำกัด ในขณะที่ประเทศอื่นๆ นอกจากจีน ยังมีลักษณะเติบโตแบบทวีคูณ [3]

ภาพที่ 1 รูปแบบการระบาดของ Covid-19 [3]


รูปแบบการเติบโตแบบสู่ขีดจำกัด เป็นแนวทางหนึ่งของยุติการระบาดของโรค เมื่อจำนวนผู้มีโอกาสติดเชื้อ (Potential infection) เท่ากับศูนย์ พูดแบบกำปั้นทุบดินก็คือ ถ้าคนติดเชื้อกันหมดแล้วก็ไม่มีผู้ติดเชื้อเพิ่มอีกต่อไป การระบาดจึงยุติลง ทั้งนี้ การตอบสนองต่อจากสถานการณ์นี้จะดำเนินการได้ทันทีโดยไม่ต้องดำเนินการใดๆ ทั้งสิ้น (Non-decision decision) ในกรณีที่เราพิสูจน์ทราบได้ว่าเป็นโรคชนิดนี้เป็นโรคไม่ร้ายแรงและไม่มีอันตรายถึงชีวิต แต่ในกรณีของ COVID-19 นั้นแตกต่างออกไป ผู้ป่วยมีหลายระดับตั้งแต่ไม่แสดงอาการ หายได้เองภายใน 5-14 วันหลังจากแสดงอาการ จนถึงขั้นร้ายแรงต้องอยู่ในความดูแลของแพทย์ และขั้นวิกฤติที่ต้องใช้เครื่องช่วยหายใจ จากสถิติการติดเชื้อในประเทศจีน ผู้ป่วยเล็กน้อยถึงปานกลางมีสัดส่วนร้อยละ 80 ผู้ป่วยขั้นร้ายแรงร้อยละ 14 และผู้ป่วยขั้นวิกฤติร้อยละ 6 [4] แม้ว่าสัดส่วนผู้ป่วยร้ายแรงขึ้นไปถึงขั้นวิกฤติอาจจะไม่มาก แต่เมื่อเกิดขึ้นอย่างปัจจุบันทันด่วนและจำนวนทวีคูณ ทรัพยากรทางการแพทย์ไม่เพียงพอที่จะให้การรักษา จึงยากต่อการที่จะจัดการ อัตราการตาย (Mortality Rate) ของ COVID-19 ในจีนอยู่ที่ร้อยละ 3.4 [5] แต่หากรวมทั้งโลก ณ วันที่ 21 มีนาคม 2563 อยู่ที่ร้อยละ 12 [6] ในขณะที่ไขัหวัดตามฤดูกาลอยู่ที่ต่ำกว่าร้อยละ 1 ด้วยสถิติดังกล่าวและการระบาดที่ดูเหมือนไม่รู้ว่าจะยุติเมื่อใด จึงทำให้ COVID-19 มีความน่ากลัวเป็นอย่างยิ่งในสายตาประชาชนทั่วไป

การแพร่ระบาดของ COVID-19 คือ ภัยพิบัติ (Disaster)

รูปแบบสถานการณ์ที่เกิดขึ้นนี้มีอาจจะกล่าวได้ว่าเป็นลักษณะเฉพาะของภัยพิบัติที่ยากจะรับมือ กล่าวคือ

(1) ไม่สามารถคาดการณ์ได้และมีความไม่แน่นอนสูง (Unpredictable and uncertainty) ไม่รู้ว่าจะเกิดขึ้นที่ไหนเมื่อไหร่ ประชาชนไม่มั่นใจว่าติดเชื้อหรือไม่หรือติดมาอย่างไร และจะแพร่กระจายไปที่ไหนบ้าง

(2) มีลักษณะที่เป็นพลวัต ไม่เป็นเชิงเส้น (Dynamics and non-linearity) เมื่อเกิดขึ้นแล้วขยายตัวอย่างทวีคูณ สถานการณ์ในแต่ละพื้นที่อาจจะเรียงลำดับแตกต่างกันไป และผลกระทบที่เกิดขึ้นไม่เท่ากันในแต่ละชุมชม กลุ่มเศรษฐกิจ และชนชั้นทางสังคม

(3) เกิดผลกระทบในวงกว้างและ/หรือมีขนาดใหญ่ (large scale) องค์การอนามัยโลกหรือ WHO กำหนดให้เป็นการระบาดของ COVID-19 เป็นการระบาดในระดับโลก (Pandemic) และ

(4) มีความสับสนอลหม่าน (Chaos) โดยเฉพาะการรับรู้ข้อมูลข่าวสารในระดับปัจเจกบุคคลที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ ทำให้แสดงออกที่แตกต่างกันออกไป เช่น การตื่นตระหนกกว่าเหตุ ความหวาดกลัว ภาวะความเครียด การกักตุนเสบียงอาหาร และอาจจะไปถึงขั้นก่อการจราจล นอกจากนี้ การสื่อสารและการกำหนดมาตรการรับมือที่ไม่ชัดเจนของรัฐบาลก็ยิ่งเป็นการกระตุ้นให้สถานการณ์ยิ่งสับสนอลม่าน เมื่อยิ่งอลม่านก็ยิ่งยากแก่การควบคุม เป็นต้น

การตอบสนองต่อเหตุการณ์ลักษณะนี้เป็นความท้าทายอย่างยิ่งต่อผู้ตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ Ritel and Webber (1973) ให้คำจำกัดความของปัญหาลักษณะนี้ว่า 'Wicked problem' [7] กล่าวคือ

(1) ไม่สามารถที่จะให้คำนิยามของปัญหาได้จนกว่าจะมีข้อเสนอในการแก้ปัญหา

(2) ไม่มีจุดสิ้นสุดของการแก้ไขปัญหาที่ชัดเจน แม้ว่าปัญหาจะได้รับการแก้ไขไปแล้ว

(3) ไม่มีวิธีการแก้ปัญหาที่ 'ถูก' หรือ 'ผิด' มีแต่ 'ดีขึ้น' หรือ 'แย่ลง'

(4) ปัญหามีลักษณะเฉพาะเจาะจงขึ้นกับบริบทและช่วงเวลาของสถานการณ์

(5) แนวทางการแก้ปัญหามีลักษณะเฉพาะตัว และส่งผลกระทบต่อเนื่องอย่างไม่มีที่สิ้นสุด และ

(6) แนวทางในการแก้ปัญหาต้องพิจารณะจากหลายมิติ แต่มีแนวโน้มที่จะขัดแย้งกันเอง ดุลยภาพของวิธีการแก้ปัญหาไม่เสถียร ไหลเลื่อนตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป

การทำความเข้าใจปัญหาพยศ (Wicked problem)

เป็นที่แน่นอนว่าในขณะที่เขียนบทความฉบับนี้ ไม่พบผู้ติดเชื้อในประเทศจีนแล้ว แม้มีการสรุปบทเรียนจากกรณีของประเทศจีน [8] แต่ดูเหมือนว่าข้อเสนอแนะบางประการอาจไม่สามารถนำใช้ในที่อื่นๆ ได้อย่างเฉพาะเจาะจง เช่น การสรุปบทเรียนในกรณีปัญหาทั่วไป นอกจากนี้ ยังมีผลกระทบและปัญหาที่เกิดจากมาตรการแก้ไขปัญหาการระบาด 'แบบปัจจุบันทันด่วน' หลังการแพร่ระบาดของโรค (Post COVID-19 epidemic) ทั้งที่คาดการณ์ได้ (Side effect) และอาจจะคาดไม่ถึง (Unintended consequences) ทั้งนี้ เพื่อขยายความและสร้างความเข้าใจมากขึ้นว่า รัฐบาลแต่ละประเทศเข้าใจปัญหา ตัดสินใจ เลือกใช้มาตรการ (Measures) และเครื่องมือเชิงนโยบาย (Policy tools) รับมือกับปัญหานี้อย่างไร ผู้เขียนอ้างอิงแบบจำลองสถานการณ์ Agent-based model [9] เพื่อจำกัดรูปแบบการทำความเข้าใจปัญหา โดยแสดงรูปแบบการแพร่เชื้อของ COVID-19 เป็น 4 สถานการณ์ (Scenarios) ได้แก่

(1) Free for all คือ การปล่อยอิสระให้ประชาชนใช้ชีวิตได้ตามปกติ ไม่มีมาตรการควบคุม หากมีผู้ติดเชื้อก็ให้ได้รับการรักษาตามปกติ

(2) Attempted quarantine หรือมาตรการการปิดเมือง รัฐออกมาตรการขั้นสุด พยายามกักกันให้มากที่สุด จำกัดพื้นที่และจำนวนผู้มีโอกาสติดเชื้อ เปิดโอกาสให้มีการติดเชื้อจนหมด แล้วทำการการรักษาจนกระทั่งปกติ จึงยุติการกักกัน

(3) Social distancing หมายถึง รณรงค์รักษาระยะห่างทางสังคม ลดความเสี่ยงในการแพร่ระบาดของโรค โดยขอความร่วมมือประชาชนลดทำกิจกรรมที่มีความเสี่ยงในการติดเชื้อ เป็นการลดอัตราการติดเชื้อ และชะลอจำนวนผู้ติดเชื้อออกไป ทั้งนี้ไม่ได้หมายถึงการลดจำนวนผู้ติดเชื้อ แต่ยืดระยะเวลาการติดเชื้อของผู้มีโอกาสติดเชื้อออกไป (Flatten the curve) ในขณะเดียวกัน ก็ทำการรักษาผู้ป่วย เพื่อลดภาระไม่ให้เกินความสามารถของทรัพยากรในการรักษาพยาบาล

(4) Extensive social distancing หมายถึง การลดความเสี่ยงในการแพร่ระบาดของโรคในระดับที่เข้มข้มยิ่งขึ้น รัฐมีออกมาตรการเชิงบังคับให้ผู้ประชนชนกักตัวอยู่บ้านเป็นระยะเวลาหนึ่ง หยุดกิจกรรมทางสังคม เช่น งดการเรียนการสอน ปิดสถานบริการที่รวมตัวของคนจำนวนมาก หยุดงาน เป็นต้น ในขณะเดียวกันก็คัดกรองผู้ป่วยเข้ารักษา เพื่อลดจำนวนผู้เป็นพาหะ และทำการรักษาก่อนที่จะเป็นเกินความสามารถของทรัพยากรในการรักษาพยาบาล

ผลลัพธ์ของทั้ง 4 สถานการณ์ สามารถอ่านได้เพิ่มเติมในบทความของ Steven (2020) " Why outbreaks like coronavirus spread exponentially and how to flatten the curve"

การสร้างแบบจำลองสถานการณ์เป็นการอธิบายแบบจำลองทางความคิด (Mental model) แบบหนึ่ง เพื่อเข้าใจปัญหาการระบาดของ COVID-19 ยังมีแบบจำลองทางความคิดอีกนับไม่ถ้วนในการทำความเข้าใจกับปัญหา ในขณะเดียวกัน ก็มีแนวทางการรับมือที่แตกต่างกันโดยไม่สามารถสรุปได้ว่า วิธีการใดถูกต้องหรือผิดโดยสมบูรณ์ [10] เนื้อหาที่จะกล่าวถึงต่อไปนี้จะอธิบายการวิธีการตอบสนองต่อปัญหาของประเทศตัวอย่าง โดยอ้างอิงรูปแบบความสัมพันธ์ในการตัดสินใจของ Sherer และคณะ (2020) [11] ดังแสดงในภาพที่ 2 เป็นกรอบในการอธิบายบนสมมติฐานของผู้เขียนซึ่งไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรที่ใช้ในการตัดสินใจของรัฐบาลนั้นๆ ได้อย่างเฉพาะเจาะจง

ภาพที่ 2 Schematic of a decision support system for infectious disease pandemic response [11]

กรณีตัวอย่าง : การรับมือกับปัญหาพยศ (Wicked problems)
สาธารณะรัฐประชาชนจีน

สาธารณะรัฐประชาชนจีนเป็นประเทศแรกที่ประสบกับปัญหาการระบาดของ COVID-19 ในช่วงแรกของการระบาด รัฐบาลเองคาดไม่ถึงว่าการแพร่ระบาดจะเป็นไปอย่างรวดเร็ว และกระจายเป็นวงกว้างจนไม่สามารถระงับการระบาดได้อย่างทันท่วงที จำนวนผู้ป่วยเพิ่มขึ้นอย่างทวีคูณจนทรัพยากรทางการแพทย์ไม่สามารถรองรับจำนวนผู้ป่วยที่เพิ่มขึ้นทุกวัน ความรุนแรงของโรคก็ยังไม่สามารถประเมินได้อย่างชัดเจน แม้ว่าอัตราการเสียชีวิตจากโรคในช่วงแรกนั้นจะมีเพียงร้อยละ 2.2 ของผู้ติดเชื้อ แต่จำนวนผู้ป่วยก็มากขึ้นเรื่อยๆ รวมถึงความตื่นตระหนกของประชาชนในพื้นที่ระบาดก็ไม่สามารถควบคุมได้ รัฐบาลจีนจึงใช้มาตรการขั้นสูงสุด (Attempted quarantine) คือ การปิดเมืองและยุติกิจกรรมที่จะทำให้เกิดการแพร่กระจายของเชื้อโรค ในช่วงเวลานั้น รัฐบาลจีนไม่ได้กำหนดระยะเวลาว่าจะใช้มาตรการนี้จนถึงเมื่อใด เป็นมาตรการแก้ปัญหาจำเพาะ ณ ช่วงเวลานั้น เพื่อจำกัดพื้นที่การระบาด ยุติการแพร่เชื้อ และลดจำนวนผู้เสียชีวิตให้มากที่สุด ผลกระทบในการใช้มาตรการอย่างปัจจุบันทันด่วน ทำให้ประชาชนไม่ได้เตรียมความพร้อม สินค้าและอาหารเริ่มขาดแคลน ประชาชนตื่นตระหนกไม่แน่ใจว่าสถานการณ์ที่แท้จริงเป็นอย่างไร ประชาชนบ้างส่วนเริ่มมีพฤติกรรมประหลาดที่ไม่ตอบสนองกับมาตรการยับยั้งการแพร่เชื้อของรัฐบาล นอกจากนี้ ยังมีการละเมิดสิทธิ์ในการควบคุมตัวประชาชน ความต้องการการอพยพของชาวต่างชาติ และผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการยุติกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งหมด แต่เนื่องด้วยประเทศจีนนั้นมีทรัพยากรและเงินทุนสำรองจำนวนมาก การตัดสินใจนี้อยู่บนพื้นฐานของทรัพยากรที่รัฐบาลจีนมั่นใจว่าสามารถจะฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจให้กลับเหมือนเดิมหลังการระบาด อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะไม่พบผู้ติดเชื้อแล้ว มาตรการกักกันได้รับการผ่อนปรน แต่ยังไม่การันตีได้ว่าจะหยุดยั้งการระบาดอย่างสมบูรณ์ เมื่อสถานการณ์กลับสู่สภาวะปกติ สถานการณ์ยังอยู่ในระยะของการเฝ้าระวังภายหลังการระบาด

อิตาลี

มาตรการปิดเมือง (Attempted quarantine) นี้ก็ถูกนำมาใช้เช่นเดียวกันในประเทศอิตาลี จำกัดการเคลื่อนย้ายผู้คน ยกเว้นเหตุการณ์ที่จำเป็นและกรณีที่เกี่ยวกับการสาธารณสุข โดยกำหนดระยะเวลากักกันอย่างชัดเจนระหว่างวันที่ 9 มีนาคมจนถึง 4 เมษายน 2563 แต่อาจจะขยายระยะเวลาออกไปได้ขึ้นกับการประเมินสถานการณ์ระบาด ซึ่งต่างจากจีนที่ไม่มีกำหนดเวลา การใช้มาตรการนี้ถือเป็นมาตรการขั้นสูงสุดเช่นเดียวกัน เนื่องจากรัฐบาลอิตาลีประเมินสถานการณ์ในช่วงแรกของการระบาดต่ำกว่าเหตุการณ์ที่เกินขึ้นจริง ทำให้อุปกรณ์การแพทย์ไม่สามารถรองรับจำนวนผู้ป่วยวิกฤติได้อย่างเพียงพอ ในระดับปฏิบัติทางการแพทย์ จึงจำเป็นต้องเลือกช่วยเลือกผู้ป่วยวิกฤติภายใต้ข้อจำกัดของอุปกรณ์ช่วยเหลือชีวิต ทำให้ปัจจุบันจำนวนผู้ป่วยในอิตาลีสูงกว่าในจีน ในอิตาลีผู้ติดเชื้อเสียชีวิตจำนวน 4,825 ราย และยังพบผู้ป่วยติดเชื้ออย่างต่อเนื่อง ในช่วงเวลาเดียวกันผู้ติดเชื้อในประเทศจีนเสียชีวิตจำนวน 3,139 ราย มาตรการปิดประเทศคาดว่าจะยังดำเนินต่อไป หากสถานการณ์ไม่ดีขึ้น ซึ่งแน่นอนส่งผลกระทบระบบเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้เพื่อลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากมาตรการปิดประเทศ รัฐบาลอิตาลีเสนอมาตรการพยุงเศรษฐกิจจำนวน 25,000 ล้านยูโรต่อรัฐสภา เพื่อช่วยธุรกิจท้องถิ่นและครัวเรือนบรรเทาปัญหาสภาพการขาดรายได้ระหว่างการกักกัน และออกมาตรการช่วยเหลือแรงงาน 'Heal Italy' จำนวน 10,000 ล้านยูโร เพื่อรองรับแรงงานที่จะตกงานจากการระบาดของ COVID-19 รวมถึงแจกเงินให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระโดยตรง รายละ 600 ยูโร ในขณะเดียวกัน ก็วางแผนปรับปรุงระบบสาธารณสุขทั้งระบบด้วยงบประมาณ 3,500 ล้านยูโร [12]

อังกฤษ

ในช่วงระยะเวลาเดียวกันนั้น อังกฤษกลับประเมินสถานการณ์แตกต่างกันออกไป รัฐบาลอังกฤษเห็นว่า ความพยายามยับยั้งการแพร่เชื้อนั้นไปได้ยาก การปล่อยให้ไวรัสกระจายออกไปและให้ผู้ติดเชื้อสร้างภูมิคุ้มกันขึ้นมาเอง (Herd Immunity) โดยปล่อยให้ประชาชนดำเนินกิจกรรมได้ตามปกติ ยกเว้นผู้มีที่อายุมากกว่า 70 ปี ที่มีความเสี่ยงต่อภาวะวิกฤติ ให้เก็บตัวอยู่ที่บ้าน รัฐบาลจะพยายามช่วยเหลือโดยส่งอาหารและปัจจัยในการดำรงชีวิตให้ถึงที่พัก การเลือกมาตรการดังกล่าวเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจเป็นสำคัญ และประเมินว่าระบบสาธารณะสุขของอังกฤษน่าจะยังรับมือกับการระบาดของโรคได้ ต่อมาบอริส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรีอังกฤษ ยอมรับว่ากลยุทธ์ดังกล่าวล้มเหลว [13] การปล่อยให้สร้างภูมิคุ้มกันโรคน่าจะเป็นไปไม่ได้ในสถานการณ์เช่นนี้ ปัจจุบันอังกฤษมียอดผู้ติดเชื้อสะสมกว่า 5,000 ราย ผู้เสียชีวิต 234 ราย ด้วยอัตราการแพร่เชื้อโรคและอัตราผู้ป่วยที่ต้องเข้ารับการรักษาร้อยละ 30 เทียบเท่ากับประเทศอิตาลี อาจจะเกินความสามารถให้การรักษาพยาบาล อย่างไรก็ตาม รัฐบาลให้เหตุผลของการเลือกประเมินสถานการณ์แบบ Free for all ในช่วงแรกนั้น เพราะสถานการณ์ในตอนนั้นยังอยู่ในระดับที่ควบคุมได้ การจำกัดกิจกรรมปกติกับประชาชน อาจจะทำให้เกิดภาวะข้างเคียงที่เรียกว่า 'Behavioral fatigue' ทำให้ประชาชนอาจจะไม่ให้ความร่วมมือ ลดความระมัดระวังตัวในภายหลัง จนการระบาดของโรคอาจจะเพิ่มแบบก้าวกระโดด ทั้งนี้เป้าหมายหลักของมาตรการนั้นไม่ได้ต้องการจะให้เกิดการสร้างภูมิคุ้มกันขึ้นมาเอง แต่หากประชาชนสามารถสร้างภูมิคุ้มกันได้เอง ก็จะชะลอจำนวนผู้ป่วยที่ต้องเข้ารับการรักษา (flatten the curve) เช่นเดียวกับแนวทางอื่นๆ นอกจากนี้รัฐอังกฤษได้จัดทำเอกสารเชิงนโยบายในการรับมือกับไวรัสโคโรน่าเป็นแนวทางปฏิบัติสำหรับประชาชนทั่วไป [14] โดยอธิบายถึงแนวทางการรับมือของรัฐบาลให้ประชาชนทั่วไปได้รับทราบตามรายงานคาดการณ์เหตุการณ์ในระยะถัดๆ ไป และวิธีรับมือกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป ล่าสุดรัฐบาลอังกฤษเลือกใช้แนวทางการรักษาระยะห่างทางสังคมอย่างเข้มเข้น (Extensive social distancing) เช่นเดียวกับหลายๆ ประเทศในสหภาพยุโรป ลดการเคลื่อนย้ายของประชาชน ปิดโรงเรียน มหาวิทยาลัย ธุรกิจ ร้านอาหาร ผับ การแข่งขันกีฬา เป็นต้น ให้ประชาชนกักตัวอยู่ในบ้าน เปลี่ยนรูปแบบการทำงานจากที่บ้าน พร้อมกันนี้ได้ออกมาตรการทางการเงินและภาษีเพื่อเสริมสภาพคล่องช่วงหยุดกิจการให้กับธุรกิจท้องถิ่น แรงงาน เสนอเงินกู้อัตราปลอดดอกเบี้ย การให้คำปรึกษาทางธุรกิจเพื่อบรรเทาการฟื้นฟูธุรกิจ และมาตรการทางสังคมในการเยียวยาผู้ป่วยและผู้ติดเชื้อ ล่าสุดรัฐบาลอังกฤษประกาศมาตรการขั้นสูงสุดไม่จำเป็นห้ามออกจากเคหะสถาน [15]

เนเธอร์แลนด์

ในช่วงสัปดาห์แรกที่อิตาลีเริ่มมีการแพร่ระบาดของโรค รัฐบาลเนเธอร์แลนด์รวมทั้งประชาชนค่อนข้างจะไม่ตระหนกกับสถานการณ์ดังกล่าว รัฐบาลประเมินว่าเป็นการระบาดของโรคอุบัติใหม่แต่ไม่ร้ายแรง ซึ่งอาจจะเทียบเท่ากับไข้หวัดประจำฤดูกาลที่สามารถรักษาตัวให้หายได้เอง ผู้ติดเชื้อรายแรกตรวจพบเมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2563 คาดว่าได้รับเชื้อมาจากอิตาลี รัฐบาลแนะนำให้ประชาชนงดเดินทางไปยังพื้นที่เสี่ยงในภาคเหนือของอิตาลี ออกมาตรการรักษาระยะห่างทางสังคมในเขตจังหวัด Noord Brabant ซึ่งเป็นพื้นที่เป็นพบผู้ป่วยรายแรก และให้สถาบันการสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (RIVM) ดำเนินการติดตามการแพร่กระจายของเชื้อโรค โดยวิธีการสุ่มตรวจ ส่วนในพื้นที่อื่นๆ รัฐบาลยังเน้นมาตรการเชิงป้องกัน เช่น งดการจับมือทักทายและล้างมือด้วยแอลกอฮอล์ แต่ผลจากการสุ่มตรวจทำให้บุคลากรทางแพทย์เข้าข่ายผู้ติดเชื้อต้องได้รับการกักกันกว่า 4% [16] ของบุคลาการทางการแพทย์ในเขตจังหวัด Noord Brabant จำนวนผู้ติดเชื้อยังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ภายใน 2 อาทิตย์ตรวจพบผู้ติดเชื้อกว่า 500 ราย RIVM รายงานว่าไม่สามารถติดตามแหล่งแพร่เชื้อได้อย่างแน่ชัด มีการพบผู้ติดเชื้อไม่ทราบแหล่งที่มาซึ่งเป็นตัวบ่งชี้ว่ามีการแพร่กระจายของเชื้อในระยะที่ 3 (Community transmission) และแนะนำให้รัฐบาลออกมาตรการรณรงค์รักษาระยะห่างทางสังคมทั่วประเทศ [17] จนกระทั่งวันที่ 15 มีนาคม มาร์ค รูตต์ นายกรัฐมนตรีเนเธอร์แลนด์ ได้ออกประกาศมาตรการขั้นสูงสุด (Lockdown) จากการประเมินสถานการณ์ 3 รูปแบบ [18] งดกิจกรรมทางสังคม ปิดโรงเรียน มหาวิทยาลัย สถานบริการ ร้านอาหาร พื้นที่ทางสังคมอื่นๆ ระหว่างวันที่ 16 มีนาคม - 6 เมษายน 2563 เพื่อควบคุมการแพร่ระบาดของเชื้อ รวมทั้งตรวจหาผู้ติดเชื้อเพื่อเข้ารับการรักษา ปัจจุบันความสามารถในการทดสอบไวรัสโคโรน่าอยู่ที่ 4,000 ตัวอย่างต่อวัน และจะขยายเป็น 17,500 ตัวอย่างต่อวัน โดยมีเป้าหมายอยู่ที่ทดสอบให้ได้ 29,000 ตัวอย่างต่อวัน เพื่อให้เพียงพอต่อการทดสอบติดเชื้อกับคนทั่วไปได้ ในระยะเวลา 2 เดือนนับจากการตรวจพบผู้ติดเชื้อรายแรก มีการตรวจพบผู้ติดเชื้อทั้งสิ้น 13,614 ราย เข้ารับการรักษา 5,159 ราย และยอดผู้เสียชีวิตสะสม 1,173 ราย ต่อมาได้ขยายมาตรการปิดเมืองไปอย่างน้อยจนถึงวันที่ 28 เมษายน 2563 [19] อย่างไรก็ตาม รัฐบาลมีมาตรการทางเศรษฐกิจเพื่อชดเชยรายได้ให้กับประชาชนในระหว่างที่ไม่สามารถดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ เช่น การช่วยจ่ายเงินเดือนกับลูกจ้างในอัตรา 90% ของเงินเดือนเป็นระยะเวลา 3 เดือนสำหรับผู้ประกอบการที่สูญเสียสภาพคล่องมากกว่า 20% ของเงินทุนหมุนเวียน ผู้ประกอบการธุรกิจส่วนตัวและอาชีพอิสระสามารถขอการสนับสนุนรายได้ขั้นต่ำจากเทศบาลท้องถิ่นเป็นระยะเวลาสูงสุด 3 เดือน และสามารถขอสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อเป็นเงินทุนหมุนเวียนได้สูงสุด 10,517 ยูโร [20] ธุรกิจท่องเที่ยวและผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมการจัดเลี้ยง ซึ่งคาดการณ์ว่าจะที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด งดจ่ายภาษีท่องเที่ยวแก่เทศบาลเป็นการชั่วคราว การเลื่อนการจ่ายภาษีรายได้ ภาษีนิติบุคคล ภาษีเงินเดือน และ ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) และสามารถเพื่อขอรับเงินช่วยเหลือในทันทีจำนวน 4,000 ยูโร เป็นต้น โดยมาตรการชดเชยรายได้สามารถขอย้อนหลังได้ตั้งแต่ว่าที่ 1 มีนาคม 2563 [21]

บทสรุป

ปัจจุบันการแพร่ระบาดของ COVID19 ทั่วโลกยังไม่คลี่คลาย มีผู้ติดเชื้อจำนวนทั้งสิ้นกว่า 920,000 ราย เสียชีวิตกว่า 46,000 ราย นับเป็นภัยพิบัติการแพร่ระบาดครั้งใหญ่ที่สุดในโลกตั้งแต่ผ่านเข้ายุคเทคโนโลยีสารสนเทศสมัยใหม่ จากกรณีตัวอย่างข้างต้นเห็นได้ว่ารัฐบาลแต่ละประเทศนั้นประเมินสถานการณ์แตกต่างกันออกไปในแต่ละช่วงเวลา เนื่องจากลักษณะเฉพาะของปัญหาพยศ ที่ไม่สามารถทราบรูปแบบที่ชัดเจน ขึ้นกับวิธีการทำความเข้าใจของปัญหาจากมุมมองของผู้ออกแบบนโยบายและสถานการณ์ในช่วงเวลานั้นๆ ในกรณีของเมืองอู่ฮั่นที่เกิดขึ้นอย่างปัจจุบันทันด่วน เป็นปัญหาที่ไม่เคยเตรียมการรับมือมาก่อน ในลักษณะเดียวกับที่เกิดขึ้นในอิตาลี แต่ทรัพยากรและข้อจำกัดในการใช้กฏหมายของอิตาลีเพื่อรับมือกับสถานการณ์นั้นแตกต่างกัน ทำให้การสูญเสียที่เกิดขึ้นในอิตาลีมากกว่าในจีน และสถานการณ์ก็ยังคงดำเนินต่อไป โดยไม่มีแนวโน้มในการเข้าสู่จุดเปลี่ยน (Infection point) ที่อัตราการเพิ่มของผู้ติดเชื้อต่ำกว่าศูนย์ ในขณะที่อังกฤษและเนเธอร์แลนด์นั้นประเมินสถานการณ์ต่างออกไป อังกฤษยินยอมรับความเสี่ยง (Perceived risk) โดยให้ความสำคัญกับระบบเศรษฐกิจเป็นศูนย์กลางของปัญหาและทำความเข้าใจกับปัญหาการระบาดว่าจะสามารถคลี่คลายด้วยตัวเอง ทำให้จำนวนผู้ติดเชื้อเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ จากนั้นจึงเปลี่ยนแนวทางให้ศูนย์กลางของปัญหาอยู่ที่ระบบสาธารณะสุข โดยออกมาตรการชะลอของการแพร่ระบาดของเชื้อให้อยู่ภายใต้ความสามารถในการบริการทางการแพทย์ แล้วป้องกันผลกระทบทางเศรษฐกิจด้วยมาตรการการชดเชยรายได้และให้บริการปรึกษาแก่ประชาชนเพื่อลดผลกระทบด้านสุขภาพจิต ส่วนเนเธอร์แลนด์ประเมินสถานการณ์ด้วยแนวทางพื้นฐานการรักษาพยาบาลในภาวะปกติที่เน้นการรักษาสุขภาพด้วยตัวเอง ดำเนินมาตรการเชิงป้องกันในช่วงแรก ประเมินสถานการณ์และออกมาตรการตามลำดับขั้นความรุนแรงของการแพร่ระบาด จนนำไปสู่การใช้มาตรการขั้นสุดเมื่อการแพร่ระบาดเข้าสู่ระยะที่ 3 ในขณะเดียวกันก็ออกมาตรการทางเศรษฐกิจเพื่อชดเชยผลกระทบจากมาตรการด้านสาธารณะสุข

การวิเคราะห์แนวทางการรับมือของรัฐบาลแต่ละประเทศนั้น อยู่บนสมมติฐานที่ได้จากการติดตามข้อมูล ข่าวสาร และสถิติทุติยภูมิของผู้เขียน โดยไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลการตัดสินใจของรัฐบาลว่ามีเงื่อนไขในการตัดสินใจอย่างไร มีทรัพยากรในมือมากน้อยเพียงใด แบบจำลองทางความคิดของผู้ออกแบบนโยบายอยู่แบบพื้นฐานความคิดอย่างไร ดังนั้นเมื่อพิจารณาผลลัพธ์จากการตอบสนองของปัญหาในแต่ละประเทศ จึงไม่อาจจะสรุปได้ว่าแนวทางใดดีที่สุดในเชิงเปรียบเทียบ ใจความสำคัญของบทความฉบับนี้ ผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นถึงรูปแบบของปัญหาพยศนั้นทำความเข้าใจได้ยากว่า แท้จริงแล้วใจกลางของปัญหาคืออะไร มาตรการรับมือนั้นที่อยู่บนพื้นฐานการทำความเข้าใจปัญหาและมีผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อไปยังระบบอื่นๆ ดุลยภาพของมาตรการเลื่อนไหลไปตามสถานการณ์และมีแรงต้านทานกันเอง ตัวอย่างเช่น เมื่อเน้นการยับยั้งการแพร่กระจายของเชื้อโรคด้วยการปิดเมือง ก็ส่งปัญหาต่อสภาพคล่องทางเศรษฐกิจ ความตื่นตระหนก และสุขภาพจิตของประชาชน ในขณะที่พิจารณาให้ระบบเศรษฐกิจเป็นศูนย์กลางของปัญหา โดยปล่อยให้กิจกรรมดำเนินตามปกติ แต่จำนวนการแพร่กระจายก็เพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณจนเกินขีดความสามารถในการให้บริการทางการแพทย์ การขอความร่วมมือในการรักษาระยะห่างทางสังคมก็ยังไม่เพียงพอในการชะลอตัวของการแพร่ระบาดให้อยู่ภายใต้ทรัพยากรทางการแพทย์ การเปลี่ยนแผนการรับมือตามสถานการณ์กลับตามไม่ทันความรุนแรงมีลักษณะทวีคูณ การใช้มาตรการที่ไม่เหมาะกับสถานการณ์ดูเหมือนเป็นสร้างปัญหาต่อเนื่องจากการแก้ปัญหาก่อนหน้า เช่น ปิดเมืองในขณะที่ไม่มีมาตรการเชิงรุกในการคัดกรองผู้ป่วย และทรัพยากรที่ไม่เพียงพอทำให้การคัดกรองผู้ติดเชื้อทำได้อย่างจำกัด ซึ่งอาจจะเกิดการแพร่กระจายของเชื้อกลับมาในภายหลังเมื่อยุติการใช้มาตรการ นอกจากนี้ การขาดมาตรการชดเชยรายได้ให้กับภาคธุรกิจและประชาชนทั่วไป ก็สร้างปัญหาเศรษฐกิจตามมาในภายหลัง ยังไม่นับถึงปัญหาที่คาดการณ์ไม่ถึงในประเด็นทางสังคม เช่น ปัญหาสุขภาพจิต สุขภาวะของเมือง คนว่างงาน คนไร้บ้าน ปัญหาอาชญากรรมที่เกิดจากวิกฤติเศรษฐกิจที่ตามมาเป็นลูกโซ่ ผู้เขียนเชื่อว่าการวางแผนนโยบายสาธารณะโดยขาดกระบวนทัศน์แบบองค์รวม (Holistic) ไม่สามารถที่รับมือและตอบสนองปัญหา COVID-19 หรือปัญหาที่มีความซับซ้อนในโลกในปัจจุบันและอนาคตได้อีกต่อไป

อ้างอิง

[1] Lauer SA, Grantz KH, Bi Q, et al. (2019) 'The Incubation Period of Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), Publicly Reported Confirmed Cases: Estimation and Application'. Ann Intern Med. 2020; [Epub ahead of print 10 March 2020].

[2] 'Novel coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: increased transmission in the EU/EEA and the UK – sixth update'. Rapid risk assessment. March 12, 2020

https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/RRA-sixth-update-Outbreak-of-novel-coronavirus-disease-2019-COVID-19.pdf

[3] Callaway, E., Cyranoski, D., Mallapaty, S., Stoye, E & Tollefson, J. (2020). 'The coronavirus pandemic in five powerful charts'. https://www.nature.com/articles/d41586-020-00758-2

[4] Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) [Pdf] - World Health Organization, Feb. 28, 2020

[5] WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19 - 3 March 2020 - World Health Organization, March 3, 2020

[6] 'COVID-19 CORONAVIRUS PANDEMIC', updated: March 21, 2020, 19:30 GMT, https://www.worldometers.info/coronavirus/

[7] 'Wicked problems and public policy', June, 2013. https://www.inspq.qc.ca/pdf/publications/1841_Wicked_Problems_Policy.pdf (ในภาษาไทยยังไม่มีการแปล Wicked problem อย่างเป็นทางการ บ้างก็ใช้ว่า ปัญหาพยศ หรืออาจจะอธิบายใจความ กำกับด้วยภาษาอังกฤษ)

[8] 'COVID-19: Lessons and Recommendations. Barcelona Institute for Global Health'. March 12, 2020. https://www.isglobal.org/en/coronavirus-lecciones-y-recomendaciones.

[9] 'Why outbreaks like coronavirus spread exponentially and how to 'flatten the curve', Harry Steven, March 14, 2020. https://www.washingtonpost.com/graphics/2020/world/corona-simulator.

[10] ดูเพิ่มเติมได้ที่ Simulating an epidemic. (2020) retrieved from https://www.3blue1brown.com.

[11] Shearer FM, Moss R, McVernon J, Ross JV, McCaw JM (2020). 'Infectious disease pandemic planning and response: Incorporating decision analysis'. PLoS Med 17(1): e1003018.

[12] 'Italy: Decree okayed to shield economy from coronavirus. Giada Zampano', March 16, 2020. https://www.aa.com.tr/en/europe/italy-decree-okayed-to-shield-economy-from-coronavirus/1768210

[13] 'The U.K.'s Coronavirus 'Herd Immunity' Debacle'. Ed Yang, March 16, 2020.

https://www.theatlantic.com/health/archive/2020/03/coronavirus-pandemic-herd-immunity-uk-boris-johnson/608065/

[14] 'Coronavirus action plan: a guide to what you can expect across the UK', policy paper. (2020) Department of Health and service care, UK.

https://www.gov.uk/government/publications/coronavirus-action-plan/coronavirus-action-plan-a-guide-to-what-you-can-expect-across-the-uk#responsibilities-pandemic-preparedness

[15] 'Coronavirus : Strict new curbs on life in UK announced by PM'. March 24, 2020. https://www.bbc.com/news/uk-52012432

[16] 'Current information about the novel coronavirus (COVID-19)'. March 10, 2020

https://www.rivm.nl/en/current-information-about-novel-coronavirus-covid-19

[17] 'Additional measures novel coronavirus COVID-19'. March 12, 2020. https://www.rivm.nl/en/news/expansion-of-coronavirus-measures

[18] 'What are we doing in the Netherlands in response to the coronavirus?', March 16, 2020. https://www.rivm.nl/en/novel-coronavirus-covid-19/what-are-we-doing-in-the-netherlands-in-response-to-the-coronavirus

[19] 'The Netherlands extends anti-corona measures to April 28, at least. March 31, 2020'. https://www.dutchnews.nl/news/2020/03/the-netherlands-extends-anti-corona-measures-to-april-28-at-least/

[20] &#

ศิรศักย เทพจิต
นักวิจัยเต็มเวลาวิศวกรรมการออกแบบ TU Delft ประเทศเนเธอร์แลนด์ นักวิจัยบางเวลาการวางแผนเมืองและนโยบายสาธารณะ ประเทศไทยแลนด์